Patricia C. Hernández H. C.I.: 16.065.152
El origen del presupuesto público ha sido fijado en la Carta Magna inglesa en el 1215 en la que los barones del reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que estableciera en la Carta Magna, como principio, que ningún tributo, podía ser establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino. Se separan las finanzas de la corona de las finanzas de la Nación, diferenciándose los gastos del Estado de los gastos de soberano, y refiriéndose que ciertos gastos periódicos fuesen aprobados anualmente por el parlamento, (Villegas, 1992: 789); dicho instrumento ha tenido un amplio desarrollo que va de la mano al desarrollo de las instituciones encargadas del gobierno de los pueblos y especialmente configurado, a partir de la Revolución Francesa y la Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica, bajo el principio del sometimiento del Estado a la Constitución como ley suprema; la separación de poderes y el principio de legalidad.
Es así como el presupuesto público adquiere, en el Estado de derecho, la forma de ley, debidamente autorizado por el órgano legislativo, de allí que encontremos definiciones como aquellos que consideran “consisten en una Ley que recoge la totalidad de gastos e ingresos del Estado previstos para cada año, y mediante la cual el legislador autoriza a las diferentes administraciones estatales para realizar dichos gastos, con los límites y el destino en ella especificado; y cuya configuración se deriva del Estado Constitucional” (Martín Queralt, 2002: 694).
En el ordenamiento jurídico venezolano no existe como tal una definición del Municipio, sus bases se encuentran establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) cuyo artículo 311 señala los principios rectores de la gestión fiscal, al señalar: “La gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal” y que resultan aplicables a los Estados y Municipios, en virtud del apartado tercero del citado artículo.
El presupuesto municipal ha sido definido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) en su artículo 227, como el “instrumento estratégico de planificación, administración y de gobierno local, que exige captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Municipio”.
La separación de poderes es puesta en una de sus máximas expresiones en el desarrollo del ciclo presupuestario y está caracterizado por una separación de funciones, coordinación de funciones e irrenunciabilidad de competencias (Sáinz, 1993: 490).
El ciclo presupuestario nacional es regulados en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2005), cuyo ámbito de aplicación se establece en el artículo 6 de dicho texto legal y en el mismo se menciona a la República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure, los distritos, Municipios, institutos autónomos, las personas jurídicas estadales de derecho público, entre otros.
Según lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2005), el cual señala: “El proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regirá por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas municipales respectivas, pero se ajustará, en cuento sea posible a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto”, esta disposición es complementada por el artículo 64 eiusdem cuando dispone: “Los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán al de los estados, distritos y municipios, en cuanto sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades, se ajustarán a los principios constitucionales y a los establecidos en esta Ley para su ejecución y desarrollo”.
“Los municipios están obligados a normar su acción administrativa y de gobierno por un presupuesto aprobado anualmente por el respectivo Concejo Municipal, el cual se publicará en una ordenanza que se denominará ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos”, a tenor de los dispuesto en el artículo 228 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006).
La doctrina financiera tradicional distingue cuatro etapas dentro del ciclo presupuestario, tales como: formulación o elaboración, aprobación, ejecución y control, especialmente elaboradas y aplicadas al presupuesto nacional, debemos llevarlas al presupuesto municipal, siempre en el marco de su autonomía consagrada en el artículo 168 constitucional y en este sentido, el artículo 229 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) se refiere al proceso presupuestario de los municipios señalando que se regirá por la citada ley, “las ordenanzas municipales, por las leyes aplicables a la materia y se ajustará, en cuanto sea posible a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto”. En primer lugar, la elaboración del presupuesto, “La vinculación existente entre el presupuesto y el plan general de gobierno, determina que el poder ejecutivo tenga a su cargo la preparación del proyecto, siendo mayor o menor su preponderancia en la sanción final según la organización política de cada país” (Giuliani, 1993: 240), en materia municipal, el Alcalde, como primera autoridad civil y política, y jefe del ejecutivo del Municipio, tiene conforme el artículo 88, numeral 11º de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006), la atribución y obligación de “Elaborar y presentar el proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal siguiente”.
En el presupuesto municipal se diferencian dos partes que regulan los aspectos fundamentales de la actividad financiera del Municipios, tales como los ingresos y los gastos, y a los cuales deberá atenerse la autoridad competente en la elaboración del presupuesto municipal. En primer lugar, el presupuesto de ingresos, el cual conforme el artículo 237 de la Ley antes citada “contendrá la enumeración de los diversos ingresos fiscales cuya recaudación se autorice, con la estimación prudencial de las cantidades que se presupone habrán de ingresar por cada ramo en el año económico siguiente a su aprobación, así como cualesquiera otros recursos financieros permitidos por la ley”.
El presupuesto de gastos, es la otra parte bien diferenciada del prepuesto municipal, según el artículo 238 eiusdem, “contendrá por sectores, los programas, subprogramas, proyectos y demás categorías presupuestarias equivalentes bajo responsabilidad directa de la entidad, así como los aportes que pudieran acordarse, todo de conformidad con las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto”, asimismo, el texto legal señala expresamente que en “las categorías programáticas de gastos se identificarán las partidas que expresarán la especie de los bienes y servicios que cada uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los créditos presupuestarios correspondientes”, cada crédito presupuestario constituye “el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no pudiendo el alcalde o alcaldesa acordar ningún gasto ni pago para el cual no exista previsión presupuestaria”, según lo dispuesto en el artículo 241 eiusdem.
Ahora bien, el constituyente venezolano ha mostrado la tendencia a regular que parte de los ingresos de los Estados y municipios sea destinado a gastos de inversión, así se desprende del artículo 167, numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) cuando señala que los estados, al menos en un cincuenta por ciento del monto que le corresponda por Situado Constitucional, deba ser invertido en gastos de inversión. En este mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) refleja esta misma tendencia, la cual queda plasmada en su artículo 230 cuando dispone: “De los ingresos previstos en el presupuesto municipal se destinará como mínimo, el cincuenta por ciento (50%) para ser aplicado a gastos de inversión o de formación de capital”; según este precepto, se entenderá como gasto de inversión “aquellos a los que le atribuye tal carácter la Oficina Nacional de Presupuesto y, dando preferencia a las áreas de salud, educación, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable del Municipio”, configurando de esta manera el “Presupuesto de Inversión” que constituiría una parte del presupuesto de gastos con una finalidad específica: promover el “desarrollo humano, social, cultural y económico del Municipio”, conforme el artículo 231 eiusdem.
El prepuesto de inversión debe elaborarse “de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector y con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad”, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) y en el que tiene participación el Consejo Local de Planificación Pública, en este sentido señala el mencionado artículo: “En el mes de julio de cada año el alcalde o alcaldesa entregará al Consejo Local de Planificación Pública la cifra o monto total de inversión de cada sector, incluyendo los detalles a que haya lugar. Entre los meses de agosto y octubre se activa el presupuesto participativo de conformidad con lo establecido en la presente ley”.
“El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la planificación integral del Municipio y de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y de los demás planes municipales, garantizando la participación ciudadana y protagónica en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, así como su articulación con el Sistema Nacional de Planificación”, según lo señalado en el artículo 2 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, el cual está integrado por el Alcalde, los concejales, los presidentes de las juntas parroquiales y los consejeros de las organizaciones vecinales y comunitarias y de los pueblos o comunidades indígenas, donde los hubiere, según el artículo 5 eiusdem.
Así tenemos que el Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal anual, conforme el artículo 34 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, “resultan de la consolidación de los requerimientos formulados en el Plan Municipal de Desarrollo y por los consejos comunales, las organizaciones vecinales y comunitarias, a través del proceso de formación del presupuesto participativo, según lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”. La Ley de los Consejos Comunales define a estas organizaciones comunitarias, en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica como “instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”.
Esta ley define el presupuesto participativo, en su artículo 35, como “el mecanismo que permite a los ciudadanos y las ciudadanas del municipio proponer, deliberar y decidir en la formulación, ejecución, control y evaluación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal Anual”. Según el citado artículo, el Presupuesto participativo posee tres etapas bien diferenciadas: el diagnóstico participativo, la formulación del plan y el presupuesto de inversión municipal y la aprobación del plan y el presupuesto de inversión municipal.
El diagnóstico participativo es “el estudio y análisis de la realidad del municipio que realizan las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente integradas y articuladas a los consejos comunales y de las organizaciones sectoriales”, este diagnóstico “se realizará en el ámbito de la asamblea de las organizaciones vecinales y comunitarias”, sus resultados de este diagnóstico serán presentados al Consejo Local de Planificación Pública objeto de formular el Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2006).
Así pasamos a la segunda de etapa del “Presupuesto Participativo”, este es, la Formulación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal, cuyo plazo es regulado en el artículo 37 de la Ley los Consejos Locales de Planificación Pública (2006) el cual señala: “Durante el lapso comprendido entre los meses de septiembre y noviembre de cada año, el Consejo Local de Planificación Pública formulará el Plan y Presupuesto de Inversión Municipal, tomando en cuenta las necesidades prioritarias presentadas por cada Consejo Comunal y la asamblea respectiva de cada una de las organizaciones sectoriales del municipio producto de diagnóstico participativo y las políticas de inversión del municipio”.
El Plan de Inversión Municipal será aprobado por mayoría absoluta del Consejo Local de Planificación Pública, y luego el Alcalde deberá presentarlo al Concejo Municipal para su aprobación en la ordenanza presupuestaria del Municipio. No obstante, esta última aprobación por el Concejo Municipal se encuentra sometido a limitaciones establecidas en el Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2006), el cual conforme al artículo 39 eiusdem, señala: “Cualquier cambio o modificación al Plan deberá ser consultado al Consejo Local de Planificación Pública y a los consejos comunales respectivos que representen a las zonas geográficas afectadas; de no ser así, los actos que sancione el Consejo Municipal quedan sin efecto, prevaleciendo lo aprobado por el Consejo Local de Planificación Pública”.
En esta primera etapa del ciclo presupuestario, tenemos que, “El proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del Municipio junto con el Plan Operativo Anual deberá ser presentado por el alcalde o alcaldesa al Concejo Municipal, antes del 1º de noviembre del año anterior a su vigencia”, conforme el artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006).
De esta manera se configura una elaboración del presupuesto municipal compartida entre el Alcalde y el Consejo Local de Planificación Pública, como instancia de participación ciudadana, dando cumplimiento a los dispuesto en el artículo 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) cuando señala: “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”.
La segunda de las etapas en el ciclo presupuestario tradicional es la aprobación del Presupuesto, en nuestro tema de análisis el Presupuesto Municipal, dicha función corresponde al Consejo Municipal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 95, numeral 5º de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) el cual señala: “Son deberes y atribuciones del Consejo Municipal: (…) 5º Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual, tomando en cuenta las limitaciones financieras del Municipio”.
La Ley antes citada establece un plazo específico para dicha aprobación, conforme el artículo 233 eiusdem, el cual dispone: “El proyecto de ordenanza de ingresos y gastos del ejercicio financiero y el Plan Operativo Anual debe ser sancionado por el Consejo Municipal, antes del 15 de diciembre del año anterior a la entrada en vigencia de dicho presupuesto”.
La aprobación por parte del Consejo Municipal de la Ordenanza de ingresos y gastos está limitada en lo que respecta al Presupuesto de Inversión aprobado por el Consejo Local de Planificación Pública, prevaleciendo las decisiones de esta última en caso de no coincidencia en la voluntad de ambas instancias, como ya hemos analizado el artículo 39 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.
No obstante, la limitación señalada anteriormente, es posible que la Ordenanza de Ingresos y gastos del Municipio, no sea aprobado en su conjunto por el Concejo Municipal, para ello se prevé que también se aplique la reconducción del presupuesto del ejercicio anterior, conforme el artículo 233 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) y el cual ordena que para ello, deberán observarse, en cuanto sean aplicables, las disposiciones legales sobre la materia.
Conforme el artículo 234 eiusdem, “En caso de ser reconducido el presupuesto, el alcalde o alcaldesa ordenará la publicación en la Gaceta Oficial, incluyendo los ajustes a a que hubiere lugar”, tales ajustes son señalados en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2005), en cuanto sean aplicables.
Para concluir esta segunda etapa en el ciclo presupuestario municipal podemos señalar que “Si para el 31 de marzo, el Concejo Municipal no hubiese sancionado la ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos, el presupuesto reconducido se considerará definitivamente vigente hasta el 31 de diciembre”, conforme el artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Pasamos ahora a la tercera etapa clásica del ciclo presupuestario: la ejecución. La cual “consiste en la realización por la Administración de los ingresos y gastos conforme a los ordenado o autorizado por la Ley que lo haya aprobado” (Sáinz, 1993: 496).
En lo que respecta a los ingresos la Ordenanza de Ingresos y Gastos no vincula la actuación de la Administración municipal a la recaudación de un monto exacto, por cuanto la misma es una estimación de los posibles montos que se vayan a recaudar. En lo que si se encuentra vinculada la Administración es en que no puede gastar más de los que se ha aprobado en la Ordenanza de Ingresos y Gastos, no obstante, “El alcalde o alcaldesa, dentro de los límites cuantitativos y cualitativos que establezcan las disposiciones generales de la ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero, podrá acordar traspasos de créditos entre partidas, proyectos, subprogramas, programas y otras categorías presupuestarias equivalentes”, conforme el artículo 241 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006).
Dentro de la autonomía municipal, “El Consejo Municipal o Cabildo, oída la opinión de la Oficina Nacional de Presupuesto, establecerá las normas sobre la ejecución y ordenación de los pagos, los requisitos que deben llevar las órdenes de pago, las piezas justificativas que deben contener los expedientes en que se funden dichas ordenaciones. Y cualquier otro aspecto relacionado con la ejecución del presupuesto de gastos que no esté expresamente señalado en la presente Ley”, conforme el artículo 243 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006).
Es necesario tener presente que el ejercicio económico financiero del los municipios comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, conforme el artículo 249 del texto anteriormente señalado. Por ello, “Las cuentas de los presupuestos de ingresos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año”, siendo que “los ingresos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiese originado la obligación de pago o liquidación de los mismos”. Ello trae como consecuencia, y así lo establece el artículo 247 de la Ley Orgánica del poder Público Municipal (2006) que, posterior al 31 de diciembre de cada año, no puedan asumirse compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierre en esa fecha. Asimismo, conforme al artículo 248 eiusdem, “Los gastos causados y no pagados al 31 de diciembre de cada año se pagarán durante el año siguiente, con cargo a las disposiciones en caja y banco existentes a la fecha señalada. Los gastos comprometidos y no causados al 31 de diciembre de cada año se imputarán automáticamente al ejercicio siguiente, afectando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio”.
Finalmente, la cuarta fase del ciclo presupuestario es la de control; según el artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) “En cada Municipio existirá un Contralor o Contralora, que ejercerá de conformidad con esta ley y la ordenanza respectiva el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos”, este control se ejercer conforme las atribuciones que le establece el artículo 104 eiusdem, tales como el control posterior de los organismos y entes descentralizados, control e inspección con el fin de verificar la legalidad y veracidad de sus operaciones; el control perceptivo que sea necesario con el fin de verificar las operaciones relacionadas con la liquidación y recaudación de ingresos, manejo y empleo de fondos, administración de bienes, examen de registros contables; control, vigilancia y fiscalización en las operaciones que realicen por cuenta del Tesoro en los bancos auxiliares de la Tesorería Municipal.
No obstante, en menoscabo de las facultades contraloras y fiscalizadoras que le corresponden a la Contraloría Municipal y a la Contraloría General de la República, los ciudadanos y ciudadanas o las unidades de control de los consejos comunales vigilarán, controlarán y evaluarán la ejecución del Presupuesto de Inversión Municipal, en los términos establecidos en esta Ley” conforme el artículo 40 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2006).
De conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), el Municipio debe contar con un sistema de control interno, definido como “un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa y promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivo y metas”.
Posterior a la ejecución del Presupuesto Municipal el alcalde o alcaldesa debe realizar la rendición de cuentas correspondiente.
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